Naukowcy o przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej

Miejsce na reklamę

Tu jest miejsce na twoją reklamę.
Print Friendly, PDF & Email

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wyspecjalizował się w analizie i ocenie rozwoju polskiego rolnictwa i gospodarki żywnościowej. Wiele tematów badań jest realizowanych we współpracy z naukowymi ośrodkami zagranicznymi. Ich rezultaty były i są przedstawiane na międzynarodowych konferencjach, które są miejscem wymiany doświadczeń, przedstawiania praktycznych wniosków dla polityki i praktyki społeczno – gospodarczej. Ich wyniki są publikowane w wydawnictwach instytutu. Wzbogacają one wiedzę o przemianach, problemach i perspektywach współczesnej gospodarki żywnościowej.

Rozpoczęta debata o nowym budżecie Unii Europejskiej, na lata 2021 – 2027, już na starcie pokazuje jakie problemy i sprzeczności będą musiały rozwiązać kraje członkowskie i władze Wspólnoty.

Unia Europejska jest najlepszym w historii naszego kontynentu zrealizowanym projektem politycznym i społeczno – gospodarczym. Dziś stoi przed najpoważniejszym wyzwaniem: jak obronić się przed kryzysem spowodowanym przez wydarzenia globalne oraz spory i tendencje wewnętrzne, w tym dotyczące trójpodziału władzy, praworządności i zachowania reguł demokracji. Przestrzeganie tych zasad ma w obecnej sytuacji fundamentalne znaczenie dla krajów członkowskich Wspólnoty. W przedstawionym przez Komisję Europejską projekcie wyraźnie wskazane jest powiązanie kształtu przyszłego budżetu i jego realizacji z przestrzeganiem zasad przyjętych przez państwa członkowskie w traktatach akcesyjnych. Przed UE pojawiają się także inne nowe wyzwania: kryzys migracyjny i ochrona granic, wzmocnienie potencjału obronnego, konieczność zwiększenia nakładów na badania naukowe i innowacyjność, tworzenie nowych perspektyw dla młodzieży itp. Wieś i rolnictwo oraz rozwój produkcji żywności pozostają nadal jednym z priorytetów w polityce UE, ale budżet na te cele musi być dostosowany do nowych realiów polityki społeczno-gospodarczej i możliwości.

Kolejna konferencja instytutu (WPR i priorytety narodowe w warunkach budżetu UE po 2020 roku), która odbyła się 11 – 13 czerwca 2018 roku, była jedną z ważniejszych debat krajowych o tym, jak w zmieniających się warunkach realizowana będzie najstarsza i jedna z podstawowych unijnych polityk dotycząca wsi i rolnictwa oraz wyżywienia. Miała ona wskazać na uwarunkowania polityczne, globalne i regionalne oraz na tendencje występujące w produkcji, technice, a także biotechnologii, co powoduje konsekwencje społeczne na wsi, wśród pracowników rolnictwa i sektora żywnościowego. Badania tych zagadnień są prowadzone w wieloletnich programach naukowych IERiGŻ oraz w innych krajowych ośrodkach naukowych. W organizowanych systematycznie od wielu lat konferencjach, pokazujących wyniki tych badań, uczestniczą również przedstawiciele innych ośrodków badawczych z kilkunastu krajów UE i nie tylko, bo także m. in. z Japonii, Rosji, Ukrainy, Mołdawii.

Prof. Andrzej Kowalski, dyrektor IERiGŻ, w referacie otwierającym obrady przedstawił projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie finansowania, zarządzania i monitorowania WPR. Zawarte w nim propozycje nie są jeszcze wiążące, trwają konsultacje we wszystkich krajach Unii, a ostateczne decyzje zapadną w 2019 roku. KE chce przedstawić projekt budżetu rolnego po zakończonych negocjacjach i uzgodnieniach.

Według obecnych propozycji, Wspólna Polityka Rolna w latach 2021 – 2027 będzie finansowana z dwóch funduszy: Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (286 195 mln euro) oraz Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( 78 811 mln euro), czyli w sumie 365 mld euro. Oznacza to, że na I filar (głównie dopłaty bezpośrednie) ma być przeznaczone 286 mld euro. Na II filar (rozwój obszarów wiejskich) planuje się wydanie 78,8 mld euro.

Cały budżet UE na przyszły okres ma wynieść 1279 mld euro. Wspólna Polityka Rolna będzie w nim mieć udział 28,5 proc. To mniej niż w obecnym okresie budżetowym, gdy wydatki na rolnictwo wyniosą 37,6 proc. Ogólnie budżet na rolnictwo, w porównaniu z obecnym okresem, będzie mniejszy o ok. 5 proc., a dopłaty bezpośrednie o 3,9 proc. (z wyjątkami, do których należy m. in. Polska, gdzie zmniejszenie wyniesie tylko 0,9 proc.). Istotną zmianą jest ograniczenie dopłat bezpośrednich dla jednego gospodarstwa do najwyżej 100 tys. euro. Polska w nowym budżecie WPR może spodziewać się finansowania wydatków na I filar w wysokości 21,2 mld euro i na II filar – 9,2 mld euro.

Zdaniem prof. A. Kowalskiego, przedstawione propozycje dotyczące wielkości i struktury „budżetu rolnego” wynikają ze zmiany priorytetów unijnej polityki, a także pozycji poszczególnych krajów. Będą spory i konflikty wokół propozycji Brukseli, chyba ostrzejsze niż przy poprzednich budżetach. Potrzebny będzie trudny kompromis, którego nie należy uznawać za porażkę. Cel i procedura dochodzenia do ostatecznego kształtu, tj. uchwalenia budżetu wymaga jednolitej zgody krajów UE oraz Parlamentu. Natomiast szczegółowe części, np. WPR, Polityka Spójności, są przyjmowane w większościowym głosowaniu Rady UE (ministrowie krajów UE) i Parlamentu. Najistotniejszą zmianą będzie nowe podejście nie tylko do projektowania, ale także do realizacji budżetu rolnego. Jedną z najważniejszych decyzji jest zobowiązanie państw do opracowania krajowego planu strategicznego WPR, co wymagać będzie lepszej koordynacji działań w ramach tego systemu. Oznacza to zobowiązanie do przeprowadzania pogłębionej oceny potrzeb na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym. Istotne jest również zapewnienie zgodności realizowanej pomocy z postanowieniami WTO.

Komentując te decyzje należy podkreślić, że nowe regulacje mają na celu wymuszenie poprawy efektywności nakładów finansowych na pomoc dla wybranych sektorów rolnictwa. Nowością jest także projekt udzielania wsparcia finansowego dla wybranych kierunków produkcji, wyłącznie dla uznanych organizacji producentów i ich zrzeszeń. Dla polskiego rolnictwa jest to warunek trudny ze względu na niski stopień integracji producentów. Nowym warunkiem jest także możliwość zawieszania płatności w przypadku braku zgodności zaprojektowanych wydatków z ich realizacją . Zakłada się, że niewydane pieniądze będą przenoszone do krajów bardziej efektywnie realizujących programy inwestycyjne.

W nowej perspektywie budżetowej zostały szczególnie podkreślone takie cele jak: wspieranie przez system płatności bezpośrednich zrównoważonego rozwoju, dochodów młodych rolników, a także dobrowolnych świadczeń na rzecz klimatu i środowiska. W systemie utrzymana zostanie możliwość przesunięcia wydatków między filarami, ale tylko w granicach nie przekraczających 10 proc. Bardzo istotnym warunkiem dofinansowywania rolnictwa jest utrzymanie zasady monitorowania obszarów wiejskich, jednak przy równoczesnym ograniczeniu uciążliwości. Dla polskiego rolnictwa bardzo ważne będzie wspieranie przemian struktury agrarnej poprzez udzielanie pomocy gospodarstwom rozwojowym – małym i średnim.

Ważnym zadaniem dla środowisk naukowych jest dokonanie oceny efektywności przedstawionych propozycji z uwzględnieniem ich skutków ekonomicznych, społecznych a także, co istotne w obecnej sytuacji, politycznych. Problem ten omówili na konferencji prof. Szczepan Figiel i dr Marek Wigier w referacie pt. Finansowy wymiar WPR w świetle teorii wyboru publicznego. Autorzy stwierdzają, że budżet Unii Europejskiej, w ujęciu historycznym, ewaluował nie tylko pod względem ilościowym (po kolejnych rozszerzeniach), lecz także strukturalnym z powodu zmieniających się priorytetów ekonomicznych i politycznych. Ewolucja wydatków na WPR (malejący udział w ogólnym budżecie) jest krytykowana lub akceptowana w zależności od przyjętych kryteriów oceny tj. ekonomicznych, społecznych lub środowiskowych. Autorzy ocenili te zmiany (w kilkunastu ostatnich latach) z punktu widzenia teorii wyboru publicznego. Teoretyczną podstawą podejmowanych decyzji o wspieraniu sektora żywnościowego jest przedstawiony matematyczny model podejmowania decyzji. W praktyce oznacza on, że decydujące znaczenie mają nie tylko kryteria finansowe, ale także potrzeby społeczne i dotyczące środowiska naturalnego. Przedstawiona praca jest ważną teoretyczną podstawą do podejmowania decyzji wobec wymagań stawianych w nowym budżecie unijnym, szczególnie eksponującym kryterium efektywności .

Temat ten omówili na konferencji również naukowcy z Czech (prof. Tomas Doucha, dr Marie Slimpachova Pechrova i dr Ondirej Chaloupka) w referacie pt: Przykłady zaniedbań w obecnym czeskim systemie alokacji dotacji inwestycyjnych. Autorzy uważają, że wspieranie inwestycji ze środków UE w PROW jest zbyt sformalizowane, co może prowadzić do pewnych nieprawidłowości. Obecna procedura oceny projektów inwestycyjnych wykorzystuje formalne dane planu finansowego, co ma na celu uproszczenie czynności administracyjnych. Nie uwzględnia się w dostatecznym stopniu oceny ekonomicznej projektów, w tym takich wskaźników jak niższy poziom kosztów, osiąganie wyższych dochodów itp. w porównaniu do obowiązujących normatywów. W rezultacie dotacje mogą otrzymywać nieefektywne gospodarstwa. Autorzy tych badań proponują, aby w WPR 2021 + zastąpić obecny system dotacji dla „rentownych inwestycji” systemem oceniającym głównie efektywność finansową.

Zespół naukowców kierowany przez prof. Andrea Povellato z włoskiego Ośrodka Badań Ekonomiczno – Rolniczych (CREA) przedstawił ocenę systemu płatności bezpośrednich będących głównym narzędziem wspierania dochodów dla włoskich gospodarstw rolnych. Po 2021 roku system ten ma być ukierunkowany na bardziej sprawiedliwą dystrybucję tych płatności uwzględniającą różne warunki produkcyjne. Zbadano w jakim stopniu odejście od historycznego (dotychczasowego) do nowego systemu wpłynie na wyniki ekonomiczne włoskich gospodarstw. Badania przeprowadzone przez zespół naukowców pozwalają na oszacowanie w jakim stopniu przejście od historycznego modelu płatności bezpośrednich do modelu zregionalizowanego wpływa na wyniki ekonomiczne włoskich gospodarstw. Wskaźniki powszechnie stosowane do przeprowadzenia takiego szacunku, tj. całkowite płatności na 1 ha (lub na jednostkę inwentarza) i całkowite płatności na jedno gospodarstwo, zostały zintegrowane dodatkowymi wskaźnikami takimi jak płatności na jednostkę siły roboczej i stosunek płatności bezpośrednich do całkowitych wpływów. Dane te pozwoliły na oszacowanie efektów redystrybucyjnych według regionu, położenia geograficznego, wielkości ekonomicznej i rodzaju gospodarstwa. Ostatecznie wartość dodaną netto gospodarstwa rolnego oszacowano z uwzględnieniem (lub bez uwzględnienia) płatności bezpośrednich. Na podstawie takiej analizy oceniono efekty redystrybucyjne wynikające ze zmian w systemie płatności bezpośrednich na poziomie gospodarstw, a także uzyskano interesujące informacje na temat hipotetycznych scenariuszy dotyczących reformy WPR po 2020 r. Proponowana metoda oceny efektywności gospodarowania ma uwzględniać więcej niż dotychczas czynników, które umożliwią bardziej racjonalne wykorzystywanie dotacji.

Jak wiadomo, w rozwiniętych gospodarczo krajach sytuację dochodową gospodarstw rolnych kształtują różne formy (poza czynnikami rynkowymi) ochrony dochodów. Są to dotacje w ramach WPR, systemy ubezpieczeń, dotacje krajowe, zakupy interwencyjne, cła oraz w wielu przypadkach kombinacja tych instrumentów. W IERiGŻ badania na temat instrumentów ochrony producentów przed ryzykiem prowadzone są od wielu lat przez zespół (dr Joanna Pawłowska-Tyszko, dr Michał Soliwoda, mgr Grzegorz Konat) pod kierownictwem prof. Jacka Kulawika. Na konferencji autorzy przedstawili referat pt: Zarządzanie ryzykiem w rolnictwie jako odpowiedź na ograniczenia budżetowe.

Produkcja rolna w większym niż dotychczas stopniu jest uzależniona od wielu niekorzystnych czynników, do których należą m. in. zmiany klimatu, występowanie klęsk żywiołowych, choroby roślin, epidemie (np. ASF), które mogą prowadzić do destabilizacji rynków i dochodów rolniczych. Należy także dodać, że niepewność funkcjonowania gospodarstw może wynikać ze zmian kierunków polityki rolnej. Analiza tych zjawisk prowadzi do wniosku, że metody stabilizacji dochodów rolniczych nie mogą ograniczać się do budowania systemów dopłat , nawet tak szeroko rozbudowanych jak europejska wspólna polityka rolna, tym bardziej, że również jej zasady, metody i środki mogą ulegać i ulegają dużym zmianom, które zależą w dużym stopniu od decyzji politycznych. Niepewność w funkcjonowaniu gospodarstw rolnych może wynikać z nieprzewidywalnych teraz zmian kierunków dotychczasowej polityki rolnej. Obecna debata koncentruje się na jej narzędziach takich jak: płatności bezpośrednie i inne środki wspierania rolnictwa. Ewentualne przeorientowanie polityki rolnej może powodować ryzyko utraty lub zmniejszenia dotychczasowego wsparcia. A zatem, konieczne jest poszukiwanie nowych instrumentów stabilizacji dochodów.

Wprawdzie system WPR zakłada holistyczne podejście do zarządzania ryzykiem oraz zestaw instrumentów, które mogłyby być odpowiedzią na ograniczenia budżetowe, ale rozważać należy także szerszy rozwój innych instrumentów. Zespół naukowców IERiGŻ dysponuje licznymi opracowaniami przedstawiającymi analizy tych systemów, m. in. w USA i Kanadzie. Doświadczenia są różne. Niektóre systemy przewidują powszechne ubezpieczenia produkcji, inne – interwencje państwa w razie zagrożeń lub kombinacje wielu metod.

Tegoroczne wydarzenia – klęska suszy na wielkich obszarach naszego kraju – jeszcze raz potwierdzają jak wielkie znaczenie dla stabilizacji funkcjonowania gospodarstw rolnych może mieć dobrze rozwinięty i zorganizowany system ubezpieczeń. Ubezpieczenia w rolnictwie mają długą historię. Już w 1803 roku powstało Towarzystwo Ogniowe Miast, a później także wsi i w 4 lata później ustanowiono obowiązek ubezpieczania budynków od ognia. Po II wojnie światowej, w 1951 roku, wprowadzono obowiązkowe ubezpieczenie upraw od gradu ( a 5 lat później rozszerzono ochronę o ryzyko powodzi) – dotyczyło to żyta, kukurydzy, pszenicy i jęczmienia. W 1954 roku wprowadzono obowiązkowe ubezpieczenie bydła i koni. Do 1990 roku ubezpieczenie obowiązkowe obejmowało całe mienie gospodarstw rolnych (korzystało z niego ponad 90 proc. rolników). Stawki ubezpieczeniowe były bardzo niskie.

Po transformacji ustrojowej ubezpieczenia obowiązkowe dotyczyły budynków gospodarstw, niektórych upraw oraz odpowiedzialności cywilnej. Pozostałe ubezpieczenia były dobrowolne. Mimo różnych prób reform, obecnie, z powodu niewielkiej liczby firm prowadzących tego typu ubezpieczenia i wysokich stawek (choć stosowane są dopłaty państwa do składek) nadal niewielu rolników korzysta z ubezpieczeń. W przypadku klęsk żywiołowych (powodzie, susze, nawałnice, gradobicia itp.), a jest ich coraz więcej, poszkodowani zwracają się do władz państwowych o doraźną pomoc, która zaledwie w niewielkim stopniu może pokryć straty. Wydaje się, że wieloletnie doświadczenia wyraźnie wskazują, że należy poddać dokładnej analizie ten system i przygotować koncepcję takich rozwiązań, które doprowadzą do wzrostu liczby ubezpieczeń rolnych. Wymagałoby to jednak przyjęcia racjonalnej koncepcji zarówno wysokości składek i dopłat budżetowych z jednoczesnym zapewnieniem opłacalności funkcjonowania firm ubezpieczeniowych w tym zakresie. Powtórzmy to jeszcze raz, ubezpieczenia mogą być ważnym narzędziem zarządzania ryzykiem w rolnictwie.

Dla obszarów wiejskich i produkcji rolniczej duże znaczenie ma koordynacja WPR z Polityką Spójności. Trzeba podkreślić, że obie polityki skierowane są na te same obszary. Stąd, w nowej perspektywie budżetowej, istotna byłaby ewolucja jej instrumentów w kierunku planowania regionalnego. Temat ten omawiali na konferencji dr Paweł Chmieliński i prof. Marcin Gospodarowicz (Przesłanki integracji procesu planowania polityki spójności i polityki rozwoju obszarów wiejskich w regionach). Autorzy przedstawili analizę wyników badania opinii mieszkańców kilku krajów o komplementarności instrumentów II filara WPR oraz regionalnych programów rozwoju. Wyniki tych badań potwierdzają pozytywne efekty łączenia obydwu polityk dla poprawy spójności społeczno – gospodarczej. Wniosek ten dotyczy również Polski.

Polskie priorytety w nowej WPR

Dyskusja o przyszłej polityce rolnej Unii Europejskiej i rozstrzygnięcia dotyczące jej finansowania w przyszłym budżecie (2021 – 2028 r.) mają szczególne znaczenie dla Polski, podobnie jak dla pozostałych krajów członkowskich z centralnej i wschodniej Europy. Muszą one niwelować różnice w poziomie rozwoju w porównaniu z krajami „starej” UE.

Już w okresie przedakcesyjnym, ale przede wszystkim po wejściu do UE, budżet WPR w Polsce przyczyniał się do unowocześniania gospodarki żywnościowej, rozwoju produkcji i eksportu oraz poprawy warunków bytowych ludności wiejskiej. Nie zapominajmy, że połowa dochodów polskich rolników pochodzi z dopłat bezpośrednich. Efektywność wykorzystania tych funduszy, a zwłaszcza ich wpływ na przekształcenia modernizacyjne, były jednak wielokrotnie poddawane krytycznej analizie. Nie oznacza to jednak, że można w jakikolwiek sposób kwestionować celowość finansowania rolnictwa i obszarów wiejskich w krajach naszego regionu. Nie czyni tego zresztą Komisja Europejska – co prawda, jak przewiduje się, nakłady finansowe będą mniejsze niż w poprzednich okresach, ale mają być efektywniej wykorzystywane. Ten warunek, a raczej założenie programowe, w sytuacji różnych krajów może oznaczać co innego, ze względu na ich odrębność i specyfikę.

Polski rząd już ponad rok temu przyjął stanowisko dotyczące naszych priorytetów w WPR po 2021 roku. Ten obszerny dokument omawia przede wszystkim kryteria jakimi polscy negocjatorzy będą się kierować w ocenie propozycji dotyczących przyszłej WPR. Inaczej mówiąc: na co w toku rokowań będą się godzić, co będzie negocjowane i co odrzucane lub kwestionowane. Dokument przypomina ogólnie znane i dotychczas akceptowane cele, zadania i metody realizacji WPR. Jednocześnie zwraca uwagę na nowe okoliczności w polityce i gospodarce światowej oraz wynikające z nich wyzwania.

W stanowisku rządu zostały sformułowane podstawowe polskie priorytety w ocenie przyszłej polityki rolnej UE. Powinna ona:

– zapewnić skuteczną realizację traktatowych celów WPR,

– zachować w pełni wspólnotowy charakter tej polityki, w tym w wymiarze finansowym,

– zapewnić polskiemu rolnictwu równe warunki konkurowania na jednolitym rynku ( m. in. ujednolicenie płatności bezpośrednich),

– niwelować różnice w rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich,

– wspierać rozwój małych i średnich gospodarstw rodzinnych,

– skuteczniej wspierać alternatywne kanały dystrybucji, w tym krótkie łańcuchy dostaw oraz lokalne rynki,

– zapewnić proste i przejrzyste zasady funkcjonowanie oraz maksymalne ograniczenie kosztów administracyjnych,

– uwzględniać aspekty środowiskowe i klimatyczne w rozwoju rolnictwa,

– zachować zgodność z ewolucją innych polityk UE, które wpływają na warunki funkcjonowania rolnictwa i obszarów wiejskich,

– zapewniać standardy zdrowotne żywności oraz poprawę struktury spożycia korzystną dla zdrowia społeczeństwa.

Marcin Makowiecki

Lech Parzuchowski

W okresie najbliższych kilku miesięcy będą odbywać się liczne debaty o przyszłej Wspólnej Polityce Rolnej. Prawdopodobnie budżet UE zostanie zatwierdzony jeszcze w trakcie obecnej kadencji władz Wspólnoty. Dlatego duże znaczenie będą miały w tym okresie opinie środowisk naukowych. W związku z tym niewątpliwie ważnym wydarzeniem będzie organizowana w grudniu br. przez IERiGŻ konferencja pt. „Rolnictwo industrialne versus tradycyjne – odpowiedź na wyzwania ekonomiczne, społeczne i środowiskowe”. Jak zwykle wezmą w niej udział nie tylko polscy, ale także zagraniczni naukowcy z najważniejszych instytutów i uczelni.

 

 

Polub nas i obserwuj

Tu też jest miejsce na twoją reklamę

Porozum się z redakcją!

Bądź pierwszy, który skomentuje ten wpis!

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany.


*


wp-puzzle.com logo

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.